Una riflessione sugli enti locali

Rice­via­mo da Pao­lo di Como que­sto con­tri­bu­to sugli enti loca­li e le Pro­vin­ce. Quel­lo che è sicu­ro è che c’è biso­gno di un’ul­te­rio­re rifles­sio­ne su que­sto tema così delicato.

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L’idea dell’eli­mi­na­zio­ne del­le Pro­vin­ce, dell’annichilimento di un inte­ro ordi­ne di enti loca­li è intel­let­tual­men­te affa­sci­nan­te. Si tira una riga su un inte­ro stra­to di enti e si pen­sa che spa­ri­sca­no costi e buro­cra­zia. In real­tà l’operazione appa­ren­te­men­te sem­pli­ce rischia di esse­re un disa­stro: il mon­do è com­ples­so e il siste­ma del­le auto­no­mie loca­li neces­si­ta di una “gover­nan­ce” chiara.
Le Pro­vin­ce gesti­sco­no “fun­zio­ni di area vasta”, ossia quell’insieme di com­pe­ten­ze per cui i comu­ni non sono in gra­do di agi­re effi­ca­ce­men­te e le regio­ni sono trop­po lon­ta­ne per far­lo. Del­le due l’una: o que­ste fun­zio­ni ser­vo­no e allo­ra è neces­sa­rio un ente demo­cra­ti­ca­men­te elet­to che se ne pren­da cari­co, oppu­re non ser­vo­no e in que­sto caso è inu­ti­le crea­re pastroc­chi come i con­sor­zi di comu­ni per gestirle.

Igie­ne demo­cra­ti­ca. Sì per­ché il nostro pae­se ha rati­fi­ca­to la “Car­ta euro­pea del­le auto­no­mie loca­li”, per cui se esi­sto­no enti loca­li con fun­zio­ni pro­prie devo­no esse­re di tipo elet­ti­vo. In que­sto modo esi­ste alme­no il con­trol­lo demo­cra­ti­co ogni 5 anni: se inve­ce diven­ta­no opa­chi uffi­ci pie­ni di nomi­na­ti nes­su­no sarà mai in gra­do di con­trol­lar­li. Eli­mi­na­re gli orga­ni elet­ti­vi, come vuol fare il gover­no, è con­fon­de­re i costi del­la poli­ti­ca con i costi del­la demo­cra­zia, per fare un po’ di dema­go­gia potrem­mo dire. Tan­to per esse­re chia­ri gli enti di area vasta esi­sto­no in tut­ti i gran­di pae­si euro­pei.

La costi­tu­zio­na­li­tà. Ci sono dei pro­ble­mi di costi­tu­zio­na­li­tà nell’operazione “can­cel­la­zio­ne”: secon­do prof. Danie­le Tra­buc­co del­l’U­ni­ver­si­tà di Pado­va una leg­ge costi­tu­zio­na­le che doves­se sem­pli­ce­men­te toglie­re la paro­la “Pro­vin­ce” dal­la costi­tu­zio­ne sareb­be inco­sti­tu­zio­na­le poi­ché l’Art 5 reci­ta: “La Repub­bli­ca, una e indi­vi­si­bi­le, rico­no­sce e pro­muo­ve le auto­no­mie loca­li”: pro­muo­ve­re è incom­pa­ti­bi­le con abo­li­re. Per non par­la­re del fat­to che abbia­mo dei trat­ta­ti inter­na­zio­na­li per cui alcu­ne Pro­vin­ce sono obbli­ga­to­rie (Tren­to e Bol­za­no): non si capi­sce quin­di come sareb­be pos­si­bi­le una dispa­ri­tà così for­te tra diver­se aree del pae­se. Infi­ne non si cam­bia asset­to del pae­se in tem­pi di emer­gen­za: l’architettura isti­tu­zio­na­le meri­ta i suoi tem­pi pri­ma di esse­re modificata.

Il fat­to­re socio­lo­gi­co. “La poten­zia­le can­cel­la­zio­ne dell’identità pro­vin­cia­le (quel­la che anco­ra oggi fa dire a un viter­be­se di esse­re pri­ma viter­be­se e poi lazia­le, o cit­ta­di­no del Cen­tro Ita­lia) è un disin­ve­sti­men­to mol­to peri­co­lo­so in una socie­tà la cui cri­si antro­po­lo­gi­ca si basa essen­zial­men­te sull’esplosione di un indi­vi­dua­li­smo che si glo­ria di vive­re sen­za appar­te­nen­ze.” [Giu­sep­pe De Rita] Que­sto anche per­ché si trat­ta dell’isti­tu­to più anti­co del­lo Sta­to ita­lia­no: già le pro­vin­ce esi­ste­va­no negli sta­ti pre­u­ni­ta­ri, per esem­pio dal 1859 nel Regno di Sardegna.

Ma si rispar­mia? Non è affat­to sicu­ro che un’eventuale eli­mi­na­zio­ne por­ti dei rispar­mi, anzi. Secon­do l’UPI l’eventuale rifor­ma aumen­te­rà di 2 miliar­di la spe­sa pub­bli­ca a cau­sa di alcu­ni mec­ca­ni­smi come la mol­ti­pli­ca­zio­ne dei cen­tri di spe­sa che pas­se­reb­be­ro da 107 a 1327: da 1 a 14,4 in media per Pro­vin­cia. Non sarà più pos­si­bi­le quin­di fare volu­me nei con­fron­ti del mer­ca­to per otte­ne­re prez­zi più bas­si, ad esem­pio per spe­se di riscal­da­men­to del­le scuo­le. Secon­do Giu­sep­pe Bor­to­lus­si (CGIA Mestre): «L’abolizione a tut­ti i costi del­le Pro­vin­ce signi­fi­ca voler crea­re un capro espia­to­rio rispet­to ad una cat­ti­va gestio­ne del­la cosa pub­bli­ca. Da un nostro stu­dio, risul­ta che il rispar­mio sareb­be di 500 milio­ni su 12/13 miliar­di di euro, che ci sem­bra poco». Ana­liz­zan­do le spe­se di tut­te le isti­tu­zio­ni loca­li la Boc­co­ni cer­ti­fi­ca che nel tota­le del­la spe­sa cor­ren­te quel­la del­le pro­vin­ce rap­pre­sen­ta il 4,5% con­tro il 72,7% del­le regio­ni e il 22,8% dei comu­ni. “Suo­na un filo stra­no – secon­do il Prof. Rober­to Zuc­chet­ti – che ci si con­cen­tri sul­la par­te più pic­co­la e che non ci si occu­pi del­la fet­ta mag­gio­re”. Per­si­no la Cor­te di con­ti boc­cia il DDL: bas­se pos­si­bi­li­tà di rispar­mio per gli enti, una vol­ta che il dise­gno di leg­ge doves­se entra­re in vigo­re a tut­ti gli effet­ti, e rischio di con­fu­sio­ne ammi­ni­stra­ti­va nell’indefinito perio­do di tran­si­zio­ne. Il pas­sag­gio di fun­zio­ni da pro­vin­ce ad altri enti avreb­be un impat­to nul­lo sul­le cas­se del­lo Sta­to. In real­tà, scri­ve la Cor­te dei con­ti, tale assun­to “appa­re però tut­to da dimo­stra­re nel­la sua pie­na soste­ni­bi­li­tà”. Oltre­tut­to se “la pre­di­ca­ta tran­si­to­rie­tà doves­se dila­tar­si ecces­si­va­men­te o addi­rit­tu­ra radi­car­si in atte­sa di nuo­ve ini­zia­ti­ve si per­pe­tue­reb­be una situa­zio­ne di con­fu­sio­ne ordi­na­men­ta­le cer­ta­men­te pro­dut­ti­va di inef­fi­cien­ze”.

La rifor­ma non fun­zio­na. Il DDL “Deli­rio” avreb­be l’obiettivo di svuo­ta­re di com­pe­ten­ze l’ente, can­cel­lan­do inol­tre gli orga­ni elet­ti­vi: In real­tà fra­sta­glia e pol­ve­riz­za le fun­zio­ni oggi gesti­te da 107 enti tra 8100 comu­ni, 370 unio­ni di comu­ni, 20 regio­ni, 10 cit­tà metro­po­li­ta­ne e le restan­ti 97 pro­vin­ce svuo­ta­te, con un intrec­cio incom­pren­si­bi­le di dele­ghe reci­pro­che e di asset­ti varia­bi­li, tale per cui nes­sun cit­ta­di­no, nes­su­na impre­sa capi­rà mai più chi è com­pe­ten­te a fare cosa. Già per­ché il livel­lo “eli­mi­na­to” non vie­ne can­cel­la­to dav­ve­ro ma vie­ne “occu­pa­to” dagli altri enti esi­sten­ti ansio­si di acca­par­rar­si le com­pe­ten­ze. Infat­ti l’unico ten­ta­ti­vo in cor­so di eli­mi­na­re le Pro­vin­ce, in Sici­lia, ha por­ta­to fino ad ora il risul­ta­to di eli­mi­na­re 9 enti per far­ne rina­sce­re 35 sot­to for­ma di con­sor­zi di comu­ni: pro­prio un bel model­lo di rispar­mio e di razio­na­liz­za­zio­ne. Oltre­tut­to ci sono evi­den­ti que­stio­ni di legit­ti­mi­tà Costi­tu­zio­na­le su cui il DDL andrà ine­vi­ta­bil­men­te a cozzare.

Il fal­li­men­to pas­sa­to. La stra­da dei con­sor­zi di comu­ni del resto è già sta­ta bat­tu­ta: i Com­pren­so­ri furo­no pro­po­sti in Pie­mon­te (LR 41/75), Emi­lia Roma­gna (LR 12/75), Lom­bar­dia (LR 52/75), Umbria (LR 40/75), Vene­to (LR 80/75), Lazio (LR 71/75), Pro­vin­cia auto­no­ma di Bol­za­no (LR 62/75) e Sar­de­gna (LR 33/75). Fal­li­ro­no mise­ra­men­te un po’ ovun­que: per­ché rei­te­ra­re anco­ra i car­roz­zo­ni con ele­zio­ne indi­ret­ta (cioè pri­vi del­la legit­ti­ma­zio­ne demo­cra­ti­ca popo­la­re)? Per­ché rei­te­ra­re qual­co­sa che non ha fun­zio­na­to ed anzi ha visto un’e­splo­sio­ne degli enti? [Luca Bec­ca­ria]

Un siste­ma equi­li­bra­to. Il fat­to è che un siste­ma, for­ma­to da atto­ri pub­bli­ci in que­sto caso, fun­zio­na dal momen­to in cui gli enti in gio­co sono suf­fi­cien­te­men­te for­ti per evi­ta­re di esse­re anni­chi­li­ti nel con­fron­to con gli altri. Il DDL “Deli­rio” va inve­ce in dire­zio­ne oppo­sta, svuo­tan­do le pro­vin­ce e raf­for­zan­do le cit­tà capo­luo­go che diven­ta­no poten­tis­si­me “Aree metro­po­li­ta­ne”. Que­sta cosa l’hanno capi­ta a destra ed è incre­di­bi­le che non si capi­sca a sini­stra, infat­ti Gui­do Pode­stà ha dichia­ra­to: “Se le Pro­vin­ce non con­ta­no più coman­de­ran­no i sin­da­ci dei comu­ni capo­luo­ghi”. Gli uni­ci ad ave­re voce in capi­to­lo nel siste­ma del­le auto­no­mie saran­no quin­di i gover­na­to­ri del­le regio­ni e i sin­da­ci del­le cit­tà metro­po­li­ta­ne (che sono lie­vi­ta­te a 18: non ne esi­sto­no altret­tan­te in tut­ta Euro­pa). Gli altri enti saran­no robet­ta, sen­za pote­re alcu­no di inci­de­re se non a livel­lo loca­le. È un muta­men­to total­men­te anti­de­mo­cra­ti­co del siste­ma del­le auto­no­mie loca­li: ave­re sul ter­ri­to­rio il clas­si­co ter­zet­to Sin­da­co del capo­luo­go, Pre­si­den­te del­la Pro­vin­cia e Pre­si­den­te del­la Came­ra di Com­mer­cio quan­do si trat­ta di por­ta­re avan­ti un qual­sia­si pro­get­to di svi­lup­po per la comu­ni­tà è fon­da­men­ta­le. Non riu­scen­do a fare mas­sa cri­ti­ca, que­sti ter­ri­to­ri saran­no pena­liz­za­ti nel­la capa­ci­ta di attrar­re inve­sti­men­ti pub­bli­ci o pri­va­ti, neces­sa­ri per lo svi­lup­po, accre­scen­do ulte­rior­men­te il diva­rio tra zone più popo­la­te e meno popo­la­te che ver­ran­no quin­di mar­gi­na­liz­za­te, ali­men­tan­do nuo­va­men­te l’e­so­do ver­so le aree metro­po­li­ta­ne dove i ser­vi­zi saran­no sem­pre più avanzati.

Per­ché ser­vo­no: esem­pi. Por­ta­re a casa 11 milio­ni di fon­di euro­pei per restau­ra­re diver­si beni cul­tu­ra­li e ambien­ta­li sul ter­ri­to­rio (impos­si­bi­le per i sem­pli­ci con­sor­zi di comu­ni). Difen­de­re una val­le asse­dia­ta dal­le cap­ta­zio­ni lun­go i pro­pri fiu­mi (mini impian­ti idroe­let­tri­ci) per­ché in Regio­ne non san­no nem­me­no dove sia quel­la val­le. Non per­met­te­re la costru­zio­ne di un’autostrada quan­do ne è in costru­zio­ne una paral­le­la a pochi km di distan­za. Etc.

Appel­li e con­tra­rie­tà. Pro­prio per sot­to­li­nea­re tut­te que­ste stor­tu­re è usci­to un appel­lo di 44 costi­tu­zio­na­li­sti (tra cui Vale­rio Oni­da): “Non si pos­so­no svuo­ta­re di fun­zio­ni enti costi­tu­zio­nal­men­te pre­vi­sti e costi­tu­ti­vi del­la Repub­bli­ca né eli­mi­na­re la diret­ta respon­sa­bi­li­tà poli­ti­ca dei loro orga­ni di gover­no nei con­fron­ti dei cit­ta­di­ni, tra­sfor­man­do sur­ret­ti­zia­men­te la Pro­vin­cia in un ente asso­cia­ti­vo tra i Comu­ni, men­tre le fun­zio­ni da svol­ge­re non sono comu­na­li. Si cer­chi di trac­cia­re una linea di rifor­ma del­le auto­no­mie loca­li con­di­vi­sa ed effi­ca­ce, con un approc­cio coe­ren­te e di siste­ma, sen­za strap­pi, sen­za ope­ra­zio­ni di pura imma­gi­ne, desti­na­te a pro­dur­re dan­ni pro­fon­di e dura­tu­ri sul­la nostra demo­cra­zia loca­le”. Anche i sin­da­ci han­no capi­to che non con­vie­ne. Il 65% dei sin­da­ci dei pic­co­li Comu­ni non con­si­de­ra la rifor­ma del­le Pro­vin­ce una prio­ri­tà, il 64% sa che non por­te­rà alcun rispar­mio, il 63% pen­sa che farà inde­bo­li­re i ter­ri­to­ri. Se dun­que un 61 % la vede come una oppor­tu­ni­tà di razio­na­liz­za­re com­pe­ten­ze, quin­di sa bene che c’è biso­gno di razio­na­liz­za­re, non di eli­mi­na­re, il 57% ha capi­to che per­de­rà un rife­ri­men­to e il 63% è mol­to più pre­oc­cu­pa­to dal­la man­can­za di risor­se che dal­le rifor­me. La mag­gio­ran­za dei sin­da­ci poi è coscien­te di non ave­re per­so­na­le (53%) e com­pe­ten­ze (34%) ido­nee per svol­ge­re le fun­zio­ni del­le pro­vin­ce, oltre ad esse­re que­sto un peso in più di cui dovrà sob­bar­car­si (28%). Per­si­no le regio­ni han­no dato pare­re nega­ti­vo al DDL “Deli­rio” in Con­fe­ren­za del­le regio­ni. Infi­ne pure per i cit­ta­di­ni non sem­bra esse­re una prio­ri­tà: secon­do uno stu­dio ISPO il 72% dei cit­ta­di­ni si sen­te orgo­glio­so del­la pro­pria pro­vin­cia e solo il 4% ritie­ne prio­ri­ta­rio abolirle.

Cosa fare allo­ra? Riman­go­no diver­se cose da fare: la pri­ma è accor­pa­re, per con­so­li­da­re gli enti esi­sten­ti. Que­sto vale per le pro­vin­ce che potreb­be­ro tor­na­re ad esse­re le 76 del 1924 ma vale anche per qual­che regio­ne e  soprat­tut­to per gli 8mila comu­ni che dovreb­be­ro esse­re avvia­ti ver­so un pro­gram­ma di incen­ti­vi per la fusio­ne e disin­cen­ti­vi per chi rima­ne da solo, come già fat­to in altre espe­rien­ze euro­pee (lascian­do per­de­re le Unio­ni di comu­ni). L’altra è taglia­re la gran­de zona gri­gia del­la spe­sa pub­bli­ca che avreb­be dovu­to esse­re sfor­bi­cia­ta già nel­la finan­zia­ria 2010 e anco­ra nei decre­ti di Mon­ti. Sono 7.800 socie­tà ed enti stru­men­ta­li, gesti­ti da nomi­na­ti del­la poli­ti­ca, dove non c’è alcu­na tra­spa­ren­za o con­trol­lo sul­la qua­li­tà né sul costo dei ser­vi­zi, l’8% in più rispet­to all’anno pre­ce­den­te, per lo più con bilan­ci in ros­so, con un eser­ci­to di 300mila addet­ti e oltre 19 mila com­po­nen­ti dei Con­si­gli di Ammi­ni­stra­zio­ne, per un costo com­ples­si­vo di solo per­so­na­le di 15 miliar­di di euro. Si trat­ta di: Com­pren­so­ri, Cir­con­da­ri, Unio­ni di Comu­ni, Con­sor­zi di boni­fi­ca, Comu­ni­tà mon­ta­ne, Aree di svi­lup­po indu­stria­le (ASI), Par­chi natu­ra­li, Ambi­ti ter­ri­to­ria­li otti­ma­li (ATO – per la gestio­ne acque, ener­gia, rifiu­ti), Siste­mi eco­no­mi­ci loca­li (SEL), Distret­ti sco­la­sti­ci, Socie­tà del­la salu­te (asso­cia­zio­ni fra Comu­ni e ASL per l’ottimizzazione socio-sanitaria)…

Raf­for­za­re, non abo­li­re. Un’al­tra scel­ta quin­di è pos­si­bi­le: le pro­vin­ce andreb­be­ro raf­for­za­te, por­tan­do all’interno di que­ste isti­tu­zio­ni tut­to quan­to oggi è ester­no, ridon­dan­te, in sovrap­po­si­zio­ne: soprat­tut­to enti e uffi­ci. Que­sto sem­pli­fi­che­reb­be dav­ve­ro e fareb­be risparmiare.

Con­clu­den­do. “Dal 1951, quan­do ci sono sta­te le pri­me ele­zio­ni del­le pro­vin­ce (ele­zio­ni diret­te), fino ad oggi, pos­sia­mo dire che le poli­ti­che ambien­ta­li, la pro­gram­ma­zio­ne eco­no­mi­ca, le poli­ti­che ter­ri­to­ria­li, le poli­ti­che per il lavo­ro e le poli­ti­che per l’i­stru­zio­ne sono nate in pro­vin­cia. La sto­ria del­la pro­vin­cia e di mol­ti ammi­ni­stra­to­ri è una sto­ria glo­rio­sa.” secon­do Umber­to D’Ottavio. Infat­ti: “Solo una demo­cra­zia plu­ra­li­sta, par­te­ci­pa­ta, inclu­si­va, dove il pote­re è con­ten­di­bi­le, dif­fu­so, rap­pre­sen­ta­to da pote­ri diver­si che si con­trol­la­no e si equi­li­bra­no a vicen­da, può far pre­va­le­re inte­res­si mol­to gene­ra­li e disper­si, e bloc­ca­re i ten­ta­ti­vi di pri­vi­le­gia­ti di inter­cet­ta­re le risor­se desti­na­te alla pro­du­zio­ne di beni pub­bli­ci o di distor­ce­re le rego­le”. [Fabri­zio Bar­ca]

[Pub­bli­ca­to il 7.12.2013, aggior­na­to il 20.12.2013]