A sessant’anni dai trattati di Roma, istitutivi della Comunità economica europea e della Comunità europea dell’energia atomica, possiamo certamente dire che le Comunità europee hanno conseguito grandi risultati e allo stesso tempo che la loro diretta discendente, l’Unione europea, gode di pessima salute.
Il referendum per l’uscita del Regno Unito ha rappresentato, a pochi mesi da questo solenne anniversario, il primo segno di inversione di tendenza rispetto al progressivo allargamento e dimostra che la capacità attrattiva dell’Unione è certamente in declino.
Anche in Italia, uno dei Paesi fondatori, tradizionalmente europeista, la fiducia nei confronti dell’Unione è in forte calo. Non c’è da stupirsene visto come stanno andando le cose, vista la rinuncia sempre più evidente ad affrontare le questioni con metodo comunitario a favore di accordi tra Governi in cui è più facile che prevalga il più forte.
La logica intergovernativa è in fondo esattamente la negazione di quella comunitaria, che attraverso un sistema del tutto innovativo rispetto a quello di qualunque altra organizzazione internazionale consente alle istituzioni delle Comunità (e quindi ora dell’Unione) di incidere direttamente sui cittadini degli Stati membri, poi divenuti cittadini dell’Unione europea.
Il potenziamento della logica sovranazionale a discapito di quella intergovernativa da un lato richiede alcuni ripensamenti istituzionali (secondo quanto emerge anche da una recente intervista a Valery Giscard d’Estaing a L’Espresso, che ricorda come le istituzioni sono state concepite per un diverso numero di Paesi) ma dall’altro richiede maggiore rispetto e riconoscimento del ruolo delle sedi istituzionali esistenti, due delle quali (Consiglio europeo e Consiglio) vedono comunque la presenza dei governi nazionali.
Questo si realizza con una valorizzazione del carattere politico dell’Unione, riprendendo, in fondo, il disegno delle origini. Le Comunità europee, infatti, nascono certamente con un oggetto economico (la prima di queste – fondata nel 1951 – essendo la Comunità europea del carbone e dell’acciaio), ma con un’aspirazione politica. Ciò risulta chiaramente dalla dichiarazione di Schuman del 9 maggio 1950, nella quale leggiamo, tra l’altro, che «la fusione della produzioni di carbone e di acciaio assicurerà subito la costituzione di basi comuni per lo sviluppo economico, prima tappa della Federazione europea» e che «questa proposta, mettendo in comune le produzioni di base e istituendo una nuova Alta Autorità, le cui decisioni saranno vincolanti per la Francia, la Germania e i paesi che vi aderiranno, costituirà il primo nucleo concreto di una Federazione europea indispensabile al mantenimento della pace» (per l’intero documento, qui).
Un’analoga impostazione pare riscontrabile nel discorso pronunciato da Jean Monnet, in occasione della seduta inaugurale della Corte di giustizia della CECA (1952). Il primo Presidente dell’Alta Autorità della Comunità europea del carbone e dell’acciaio, infatti, sostenne, in quell’occasione, che «per la prima volta si riunisce una Corte sovrana europea. Io saluto in voi non solo la Corte della CECA, ma anche la prospettiva di una Corte suprema federale europea».
In sostanza, quando, nel 1951, nasce la Ceca, lo sguardo è già rivolto oltre, verso una federazione, che pure era stata da tempo (e in particolare da prima dell’emergere delle dittature fasciste e nazionaliste) affacciata in più sedi di riflessione politica e culturale (F. Chabod, Storia dell’idea d’Europa, Laterza, Bari, 1961). Queste aspirazioni paiono trovare inizialmente una più precisa concretizzazione con il trattato istitutivo della Comunità europea di difesa (CED) e il progetto di trattato della Comunità politica europea (CPE), che, soprattutto per volontà dell’Italia e del suo Presidente del Consiglio dei ministri De Gasperi, risultava sin dall’art. 38 del trattato CED, in base al quale si sarebbe dovuto dar vita ad «una struttura federale o confederale ulteriore, fondata sul principio della separazione dei poteri e inclusiva, in particolare, di un sistema rappresentativo bicamerale». Purtroppo, però, il Trattato CED fu rigettato dall’Assemblea nazionale francese con conseguente accantonamento anche del progetto di trattato istitutivo della CPE. Soltanto a conclusione della Conferenza di Messina del 1955 gli Stati membri della CECA parvero ritrovare un accordo per un ulteriore sviluppo del sistema comunitario almeno in ambito economico, istituendo un Comitato di esperti sotto la guida del Ministro degli esteri belga Paul Henry Spaak, che l’anno successivo presentò un Rapporto a seguito del quale, con i Trattati di Roma del 1957 vennero istituite la Comunità europea dell’energia atomica (CEEA o Euratom) e la Comunità economica europea (CEE), sul modello della CECA.
Come si vede, quindi, sin dall’inizio la felice intuizione del metodo comunitario (strumento per superare le sovranità statali) risulta – per riprendere l’immagine usata da Calamandrei per la Costituzione italiana – “presbite” rispetto alla politica dei governi degli Stati membri, seppure si debba riconoscere che dopo il 1957 abbia avuto uno sviluppo importante che ha inciso positivamente non solo sull’andamento delle economie europee (tanto da avere attratto un numero crescente di Stati, alcuni dei quali hanno anche abbandonato altre organizzazioni economiche dal profilo più classicamente internazionalista come l’EFTA) ma anche sui diritti dei cittadini, attraverso la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e le tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e poi anche attraverso la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. E non è un caso che questo sia stato possibile soprattutto grazie a un’istituzione – la Corte di giustizia – in cui non sono presenti i governi e in cui i componenti non siedono in rappresentanza degli Stati, risultando così connotata per il suo carattere più evidentemente sovranazionale.
Viceversa le scelte economiche sembrano seguire sempre più evidentemente una logica intergovernativa. Il più discusso (e per molti versi discutibile) dei trattati, il Fiscal compact, cioè il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’Unione Europea è stato firmato da 25 paesi membri il 2 marzo 2012 e non è ad oggi parte del diritto dell’Unione (l’art. 16 prevedendo che “Al più tardi entro cinque anni dalla data di entrata in vigore del presente trattato, sulla base di una valutazione dell’esperienza maturata in sede di attuazione, sono adottate in conformità del trattato sull’Unione europea e del trattato sul funzionamento dell’Unione europea le misure necessarie per incorporare il contenuto del presente trattato nell’ordinamento giuridico dell’Unione europea”) ma impone regole in materia di contenimento del disavanzo pubblico, la riduzione del debito e il conseguimento del pareggio di bilancio che limitano fortemente i poteri di decisione politica degli Stati membri, a partire dal nostro che è stato l’unico a inserire il pareggio di bilancio in Costituzione (con una revisione votata con la maggioranza dei due terzi). Ciò determina – come ha scritto De Ioanna – la trasformazione del quadro previsionale degli organi tecnici in un vincolo giuridico sulla base di processi etero-diretti.
Ora, il nodo da cui ripartire per rilanciare l’Unione europea sta proprio qui: nel suo sviluppo anzitutto democratico. Serve quindi, a nostro avviso, un miglioramento del circuito democratico, con l’organo espressione diretta del popolo europeo (il Parlamento) certamente potenziato nel suo ruolo ed eletto con modalità meno legate ai singoli Stati, serve un maggiore coinvolgimento dei cittadini attraverso istituti di democrazia diretta, un dibattito pubblico più europeo e meno legato alle esigenze nazionali, una maggiore trasparenza dei procedimenti decisionali di tutte le istituzioni e forse anche una valutazione circa l’opportunità di eleggere – in un quadro istituzionale con un Parlamento rafforzato – direttamente un Presidente. Ma in questo contesto e ancor prima che questo eventualmente si realizzi anche nell’attuale è necessario che le forze politiche propongano ricette politiche alternative. Infatti, la tendenza a rappresentare molte decisioni come meramente tecniche e l’asse tra i due principali raggruppamenti politici hanno spesso indicato alcune scelte come le uniche possibili (sulla base dell’adagio per cui “non ci sono alternative”, il “t.i.n.a.” di tatcheriana memoria), mentre in democrazia – come l’Europa sulla base non solo dei propri trattati, ma prima ancora delle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri non può che essere – deve esserci sempre un’alternativa. Per questo riteniamo molto sbagliato e pericoloso per l’Europa che venga individuata come unica contrapposizione quella tra europeisti e sovranisti, che rischia di dipingere i primi come conservatori dell’esistente, incapaci di fornire un’alternativa alle politiche fin qui sviluppate. È invece da auspicare, ma anzi, da pretendere che le forze politiche europeiste offrano soluzioni differenti e che i cittadini possano scegliere tra queste. Ciò vale a livello nazionale, dove pure, almeno in una certa fase si è ritenuto di adottare lo schema “t.i.n.a.” e vale a livello europeo. Perché anche l’Europa appartiene al popolo.
